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REFLEXIONES SOBRE LAS ALEGACIONES A LA REVISIÓN DE UN PLAN GENERAL DE ORDENACIÓN URBANA: COMO OPTIMIZAR ESE DERECHO.

El derecho

La participación ciudadana en la tramitación de los instrumentos de planeamiento se constituye en nuestro ordenamiento como un trámite fundamental para la aprobación de planes urbanísticos. Y así además afirma no sin razón el Tribunal Supremo que “la intervención de los ciudadanos contribuye dotar de legitimidad democrática a los planes” (STS de 23/06/1.994).

Más allá de la iniciativa privada en el planeamiento -en la práctica contenida para los profesionales del sector-, constituye un derecho de los particulares el de participar en el trámite de información pública de los instrumentos de planeamiento urbanístico (art. 8.b) Ley 2/2.001 OTRUS para Cantabria, e igualmente en el art. 8 Ley 2/2006 de Suelo y Urbanismo en el País Vasco), que no viene sino a recoger el derecho, que constitucionalmente consagrado en los arts. 9.2º y 105 de la Constitución Española, se observa y trata desde antes de la aprobación del texto constitucional, como así ya se disponía en la Ley del Suelo de 1.976 (art. 4).

Pero es la intención de este comentario, más allá de tratar el derecho que constituye la participación ciudadana, y la debida observancia de las publicaciones y plazos en las tramitaciones de los instrumentos de planeamiento, con la habilitación de períodos de exposición pública -cuestión esta inevitable para las administraciones actuantes o competentes en materia de urbanismo, por el obligado contenido de la norma-; es el objetivo del presente decíamos, exponer para aclarar a los particulares cual es el potencial real de su derecho a participar mediante formulación de alegaciones a los planes aprobados inicialmente. Y ello, con el objeto de que no se “engañen” jurídicamente, en la falsa apariencia de que lo están ejercitando, cuando formulan una alegación convertida en petición en la mayoría de los casos.

Cuando alegar

La revisión de los planes generales, y al margen del contenido de diseño y política territorial, (que son intereses menos rotundos para el propietario del suelo, -aunque si lo puede ser como ciudadano-), abren un abanico muy amplio de posibilidades y opciones para los propietarios.

No obstante entre muchos ejemplos reales ante los que nos encontramos en el ejercicio profesional, la práctica nos ha enseñado, que tradicionalmente los propietarios del suelo conciben la revisión del Plan urbanístico del municipio, como un instrumento que fundamentalmente, por no decir de modo único, clasifica el suelo; siendo la idea general la de que la mejor clasificación de una finca es la que conocemos como “suelo urbano”.

Por ello, ante la clasificación de una parcela como suelo rústico, suele predominar un sentimiento de desilusión del propietario, ya que el terreno parece perder para el propietario su potencial valor de inversión, motivándole para alegar. En mayor modo si además ese suelo rústico se planifica sometido a un régimen de especial protección, donde la desilusión puede transformarse en frustración.

La tradición, basada en el modo aleatorio en que se han redactado muchos planes generales, ha hecho creer a todos los propietarios del suelo, que las únicas consideraciones que pueden tomarse son: el rojo o el negro, el ganador y el perdedor en una suerte de lotería de la clasificación. Y por ello que la alegación sólo cobra sentido ante una mancha rústica –no urbanizable- que afecte a su propiedad.

No obstante con la legislación hoy vigente, no existe simplificación más alejada de la realidad que la que acabamos de exponer:

- Los propietarios de suelo sobre el que el nuevo plan extiende una “sombra” de suelo rústico, (bien sea ordinario, bien sea de especial protección), no deben perder la oportunidad de alegar racionalmente. Pero aunque en ocasiones puede ser el objetivo de la alegación, no en todo caso debe alegarse obcecados en que su finca sea urbana, y solicitando su clasificación como tal por el nuevo Plan General, obviando en el fondo toda una serie de usos, compatibles con el grado de protección de suelo no urbanizable que en la Ley aparecen difusos (usos de interés social) y que en la práctica se dejan indefinidos.

- En otro orden, Incluso el propietario de una finca clasificada como urbana en el documento que se expone, puede no ser “afortunado”, y tener una finca cuyos derechos no pueden hacerse efectivos con arreglo a las normas de ordenación territorial vigentes, lo que podría desembocar en situaciones paradigmáticas, como es el caso de propietarios de suelo declarado urbano, avocados a un gravoso pago de impuestos (IBI Urbanos), y previsible aumento de los mismos, pero sin posibilidades reales de optimizar su propiedad, ni vender ni construir en sus parcelas urbanas o urbanizables, incluso perdiendo su propiedad. Ello exige analizar y conocer jurídica y urbanísticamente la propiedad, así como el trasfondo de calificación y régimen de derechos y obligaciones que a cada parcela de suelo le supone la propuesta aprobada inicialmente por el P.G.O.U., para analizar si ésta es ciertamente favorable, o no, a los intereses del ciudadano/propietario. No siendo siempre satisfactoria la declaración urbana de una finca.

Es por tanto aconsejable el estudio y la consulta por el propietario, incluso para decidir primeramente si debe presentar, o no, una alegación al Plan General de su Municipio, para no perder, también en supuestos aparentemente favorables, la oportunidad de accionar los principios legales y democráticos basados en la igualdad y en la equidad o equidistribución.

La alegación: Estructura del razonamiento preciso para formularla

Decidida la formulación de una alegación, para analizar el efecto que ésta puede tener, no debemos perder de vista, que alegación o alegato por naturaleza, se trata de un argumento a favor de tu propio interés o idea, y en contra de alguien o algo, a través de un escrito en el cual se exponen las razones que deben servir de fundamento al derecho del que la presenta e impugna las del adversario.

Así pues, hay que tener claro que formular una alegación:
a) Es enfrentarse a una decisión/opción municipal. El instrumento que se presenta/publica una vez aprobado inicialmente para que sobre el mismo se formulen alegaciones, es un documento elaborado por el Ayuntamiento, y aprobado inicialmente. Por lo tanto, constituye una decisión elaborada de la administración, siendo el modelo urbanístico y de ordenación por el que ha optado, tras ser informado favorablemente. Por ello, a priori la alegación se ve por el planificador como un intento de desvirtuar su decisión, o cuando menos evidenciar sus errores, tratando de hacerle cambiar de parecer.

b) Estimar alegaciones además de reconocer un error, o cuando menos que la decisión municipal es mejorable, en todo caso significa más trabajo además de retraso en la tramitación. La estimación de alegaciones supone cuando menos, retrasar la tramitación modificando el documento elaborado, la obligación de la administración de motivar las modificaciones, y si éstas fueran sustanciales, además volviendo a someter el documento modificado a información pública. Y ello para ser aprobado provisionalmente.

c) No podemos olvidar que el ejercicio del "ius variandi" (derecho de la administración a cambiar la norma) le compete a la Administración Urbanística en la ordenación del suelo, y es materia en la que actúa discrecionalmente (*1). Incluso respondiendo a criterios de decisión política, lo cual no debe ser sinónimo de ilegalidad o irregularidad, por cuanto hay que optar por unos u otros modelos.

Pues bien, al margen de esto, como ya hemos expuesto, en la práctica del ejercicio profesional encontramos como en unos casos de forma repetitiva, y en otros sistemática, incluso con un modelo de alegación tipo que se facilita en las propias dependencias de la administración donde se expone el documento, se formulan alegaciones por los particulares, que lejos de plantear una alegación sin perder de vista las cuestiones aquí planteadas, se limitan a solicitar en el 90% de los supuestos, que la finca del alegante sea urbana. Y articulan como motivación o fundamento de la alegación, -sólo en algunos de los casos, puesto que otras no contienen nada más-, que debe de ser así por tener que ser igual que otras fincas que si se han clasificado urbana en el documento aprobado inicialmente.

Es decir, alegaciones tipo convertidas en simples peticiones, la mayor parte de las veces inmotivadas jurídicamente, y que con un simple ejercicio de contraste con las observaciones que hasta aquí hemos realizado, están avocadas a ser desestimadas, facilitando además a la administración su también sistemática desestimación. Y lo que además es paradójico legitimando democráticamente el planeamiento diseñado, simplemente porque se ha observado el trámite de exposición pública, por los plazos señalados o incluso ampliados.

Siendo el objetivo de esta reflexión sentar las premisas para que el ciudadano que decide formular una alegación, pueda conocer al menos indiciariamente, si está correctamente orientada, o por el contrario no supone más que un simple ejercicio estadístico, del que se servirá la administración actuante para publicitar que su documento inicial se ha sometido a exposición pública, habiendo resuelto un gran número de alegaciones.

Por ello, apuntamos que la “razón” de la alegación debe sustentarse estructurarla atendiendo a lo hasta aquí expuesto, y en todo caso:
1) Conocer la realidad física y jurídico-urbanística de la propiedad. Sólo siendo consciente de ello, podrá en primer término decidir si alegar o no, -incluso cuando aparentemente parece serle favorable la propuesta del P.G.O.U.-, y oponer motivadamente dejando bien acreditado que la Administración, al planificar ha incurrido en un error, o al margen de la discrecionalidad, o con alejamiento de los intereses generales a que debe servir, o sin tener en cuenta la función social de la propiedad, o la estabilidad y la seguridad jurídicas, o con desviación de poder, o falta de motivación en la toma de sus decisiones.
2) Atender a que la discrecionalidad no es arbitrariedad. No obstante para poder motivar una alegación, exponiendo que se rebasa el límite a esa discrecionalidad, se precisan conocer además de la realidad física y jurídica de la finca, cuales son las opciones o alternativas legales, los “defectos” del instrumento sometido a exposición pública, normas de aplicación directa, normas e instrumentos de ordenación que vinculan al que se expone, etc. En definitiva la motivación que te permita oponer/alegar una falta de coherencia y/o racionalidad del planeamiento, o en su defecto una opción o alternativa más adecuada al interés y objetivo por el instrumento que se expone, proponiendo eliminar las decisiones que carecen de justificación objetiva, pero en todo caso, sin adentrarse en la valoración de la oportunidad de la decisión.

Y todo ello, como ya se ha expuesto, para no vaciar de contenido el derecho a alegar, convirtiendo la alegación en una simple petición, abocada a ser desestimada de forma sistemática, sino cuando menos, obligando a la administración a razonar la desestimación, y dejando abierta para el ciudadano, la vía jurisdiccional ante una posterior aprobación definitiva del Plan General que no atienda la alegación.

(*1) Es pacífico, y consolidado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, por todas las Sentencias la de 14 de febrero de 2.007.

Fdo. Sergio Landaberea Barrio